PAC Saneamento: o que pode ameaçar as metas?

LILIAN MILENA

Da Redação - ADV

Recentemente a organização não governamental Contas Abertas (CA) divulgou levantamento em relação às obras do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) apontando que apenas 3% dos empreendimentos dos eixos – infraestutura logística, energética e social e urbana – estavam concluídos em dezembro de 2008, faltando apenas dois anos para o fim da gestão de Lula.

O governo federal alocou R$ 646 bilhões para os projetos do PAC a serem aplicados entre 2007 e 2010. Desse total, R$ 40 bilhões são voltados a saneamento. Com base nesse eixo, procuramos o Ministério das Cidades e atores envolvidos nas obras de ampliação do sistema público do país para entender quais fatores podem estar prejudicando o andamento do Programa de Aceleração.

O resultado possibilitou elencar quatro pontos de gargalo:

- Projetos mal estruturados;
- Irregularidades em relação às áreas dos empreendimentos – muitas vezes o titular do terreno não é identificado, impossibilitando o início das obras;
- Burocratização do sistema de repasse dos recursos do PAC ao empreendedor dos projetos;
- E déficit de engenheiros – responsáveis pela análise dos projetos para liberação de valores da Caixa Econômica Federal (CEF) – agente gestor dos recursos.

Segundo o gerente de projetos da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, do Ministério das Cidades, Manuel Machado Filho, a média de valores desembolsados para a execução dos projetos tem sido de 18,8% – dados recolhidos em agosto deste ano.

Até o mesmo mês, foram contratados 1.501 projetos, somando R$ 23,80 bilhões – número de obras igual a 81,16% do que foi selecionado no âmbito do Programa (1.709). Do total de empreendimentos contratados (1.501), cerca de 75,5% estão em andamento, ou 1.288 obras.

A porcentagem já desembolsada (18,8%) não acompanha a proporção de obras em andamento (75,4%) porque os agentes – como Caixa Econômica Federal (CEF) e BNDES – repassam os recursos conforme o andamento das obras. O gerente regional de negócios da CEF, em São Paulo, Euclides Tedesco, explica que em cada contrato firmado entre o executor do empreendimento e o banco, é criada uma conta específica com os recursos do PAC, de forma a garantir o montante pactuado inicialmente. “Se no primeiro mês foi executada 5% da obra, liberamos parte dos recursos condizentes com essa porcentagem, respeitando o cronograma pré-estabelecido no contrato”, exemplifica.

Quando perguntado sobre os resultados divulgados pela ong Contas Abertas, Machado Filho, do Ministério das Cidades, ressalta que o PAC ainda está dentro do prazo para entregar, até 2010, os empreendimentos que atinjam as metas estabelecidas pelo governo federal – ampliar o atendimento de água a 7 milhões de residências, a coleta de esgoto por rede geral a 7,3 milhões e tratamento de resíduos de 8,9 milhões de casas.

“Quando falamos em PAC, temos que considerar o percentual médio de andamento das obras. Ou seja, se está aquém do que poderíamos fazer, usar o total de empreendimentos concluídos não significa que deixaremos de alcançar o cronograma”, completa.

Não faltam recursos

O governo federal estima que os investimentos no setor aumentaram 230%, entre 2007 e 2008, em relação aos valores médios alocados de 2003 a 2006. Membro da Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental (ABES), Marcio Gonçalves Oliveira, confirma que o poder público vem disponibilizando anualmente volumes significativos de recursos. Entretanto o total de dinheiro alocado e o número de obras finalizadas, não têm seguido o mesmo ritmo de crescimento.

“O setor ficou muitos anos sem receber grandes investimentos, o que contribuiu para haver desmobilização de projetos”, considera Gonçalves. O engenheiro também aponta que muitas companhias de saneamento e municípios se viram despreparados para acessar os recursos da União, tanto pela falta de capacidade financeira de tomar empréstimos, devido a endividamentos acumulados em anos, quanto pela burocracia presente na formulação do pedido, junto a Caixa Econômica Federal.

“Existe uma complexidade da documentação, que em algumas situações poderiam adequar ou simplificar”, completa. Os maiores responsáveis pelo atraso do dinheiro do PAC até a ponta, seriam o Licenciamento Ambiental e a Titularidade do Terreno – a União determina que o terreno deve ser de domínio público, e muitas propriedades que chegam à comissão analisadora do PAC apresentam irregularidades.

Projetos frágeis

Em maio, a Controladoria-Geral da União (CGU) divulgou um relatório resultante da auditoria de 123 empreendimentos de habitação e saneamento do PAC, em 50 municípios. Até o momento da publicação, 68% dos empreendimentos não haviam saído do papel, e dos que já estavam em andamento, 46% apresentavam alguma irregularidade.

A cidade de Tunas, localizada no interior do Rio Grande do Sul, tem menos de 50 mil habitantes e faz parte da lista dos municípios auditados. Em 2006, iniciou um programa para ampliação do sistema público de abastecimento, com recursos do PAC/Funasa. O relatório da Controladoria apontou falhas referentes ao orçamento de projetos, tanto na especificação quanto na quantificação dos materiais.

Machado Filho, do Ministério das Cidades, destaca que esse tipo de divergência é típico nos projetos licenciados pelos municípios. Cada obra tem em média seis mil itens e o custo deve ser de acordo com o estabelecido pelo Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices de Construção Civil (SINAPI), realizado pela CEF, conforme regulamento aprovado para projetos da União. “Estados e municípios não seguem esse regulamento, não colocando essa obrigatoriedade nos editais de licitação. Por isso, muitas empresas configuram seus orçamentos sem saber que para empreendimentos que recebem recursos da União devem respeitar a tabela do SINAPI”, explica.

O secretário municipal de Administração de Tunas, Claudicio Wendel, diz que as obras iniciadas em 2006 estavam programadas para terminar em seis meses. Mas, devido a constate necessidade de se adequarem às normas do Programa de Aceleração, a entrega do empreendimento está prevista para o primeiro semestre de 2010.

Wendel reconhece que o valor recebido para a implementação do sistema público é adequado ao projeto municipal. “Cerca de 80% do valor da obra [calculada em R$ 350 mil] já foi liberado. Agora estamos aguardando a liberação de mais R$ 50 mil para finalizar o projeto”, completa. A documentação foi enviada há dois anos, e depende do retorno dos técnicos da CEF para liberar o montante final.

O secretário acredita que a demora está ligada à falta de engenheiros que analisam as documentações, devido à demanda por todo o país. Segundo Machado Filho, o governo vem trabalhando para superar esse entrave. Em 2009, a União contratou 300 técnicos para completar o quadro de engenheiros da CEF – até o ano anterior, outros 500 já haviam sido contratados.

Medidas

O aumento de pessoal é uma das medidas tomadas pelo governo para acelerar o PAC. Neste ano, a comissão técnica do Programa aprovou também a inversão do processo de pagamento. Ou seja, antes o executor do projeto – município, companhia ou estado – fiscalizava a obra e repassava o relatório para a CEF, que após conferir e aprovar a documentação, liberava os recursos. “Como esse processo demora muito, decidimos reverter o fluxo”. Agora, a CEF libera os recursos antes de concluir as análises, se for detectada alguma regularidade, o executor será penalizado na parcela seguinte tendo mais tempo para de adequar às normas federais.

A terceira medida tomada para viabilizar o PAC foi a aprovação da Lei 11.578, em 2007, transformando as despesas do programa em obrigatórias para estados e municípios. As prefeituras, com restrição no Cadastro Único de Convênios (CAUC), ou seja, com débitos, têm dificuldades de acessar recursos de bancos públicos, mas graças a normativa, os municípios podem recorrer ao PAC.

Machado Filho esclarece que a União não considera mais nenhuma nova mudança relacionada aos mecanismos de acesso ao PAC. “Já chegamos no limite das mudanças, o problema agora é estrutural e não de normativas”. O representante do Ministério das Cidades, reconhece que existem pontos de entrave como o Licenciamento Ambiental – tido como uma obrigação necessária.

“O que existe é a falta de capacidade para executar bons projetos respeitando as exigências ambientais”, contrapõe.

O principal gargalo elencado por todos entrevistados é a titularidade dos terrenos – a última medida aprovada pala comissão gestora do PAC foi a aceitação de uma declaração formal de autoridade de um dos entes federativos – União, estados ou municípios – que comprovem a titularidade de áreas públicas.

* Acesse a apresentação feita à Comissão de Fiscalização Financeira e Controle – da Câmara dos Deputados – com as mudanças realizadas para o Desenvolvimento das obras de Saneamento Básico do PAC, clique aqui