O assassinato da seguridade social

Por Paulo Kliass*, no site Vermelho (reproduzido no Blog do Miro)

A enorme pressão exercida pelo governo Temer para obter a aprovação de reformas profundas no regime fiscal vigente guarda uma relação íntima com inúmeras outras tentativas realizadas ao longo das últimas décadas a esse mesmo respeito. Na verdade, estamos assistindo a mais um capítulo da longa novela cujo enredo central passa pela busca do desmonte do pouco que se conseguiu avançar na construção de um arremedo de Estado de Bem Estar Social definido na Constituição de 88.

O coroamento do processo de superação do regime militar deu-se com o amplo processo político em torno dos temas presentes na agenda da Assembleia Nacional Constituinte, que foi instalada em 1º de fevereiro de 1987. Durante o período de elaboração do novo marco constitucional houve um intenso debate a respeito dos rumos da Nação e de qual modelo de País se pretendia implantar em substituição ao que havia sobrado da experiência autoritária. As polêmicas eram múltiplas e abrangiam um extenso leque de temas: i) regime político; ii) modelo econômico; iii) concepção e funções do Estado; iv) soberania nacional; v) arranjo federativo; entre tantos outros.

Passados quase 20 meses de intenso trabalho, o texto final da nova Carta é votado em 22 de setembro de 1988. Dentre as inúmeras inovações políticas e institucionais, mereceu destaque a incorporação de uma categoria diferenciada no campo da estruturação e do tratamento conferido às políticas públicas. Refiro-me aqui à introdução do conceito de “seguridade social” no texto constitucional. O Título VIII trata da “Ordem Social” e guarda o Capítulo II para cuidar especificamente da “Seguridade Social”.

Assim, a partir daquele momento o Estado brasileiro se filia a uma tradição de natureza especialmente europeia, onde um conjunto de direitos e atribuições passam a fazer parte desse pacote mais amplo de funções públicas. Partindo da definição estabelecida em 1988, o tripé composto por i) previdência social, ii) saúde e iii) assistência social recebe o reconhecimento integrador como sendo a chamada seguridade social. Para que não pairem dúvidas, assim está definido no primeiro artigo do mencionado capítulo:

“Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.” (gn)

No capítulo dedicado às finanças públicas, o artigo 165 trata da questão orçamentária, em particular das leis que devem se incumbir dos orçamentos públicos. E ali existe um parágrafo específico para orientar o detalhamento da peça da lei que deve apresentar o orçamento a cada ano:

“§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.” (gn)

Assim percebe-se que a intenção do constituinte era conferir um protagonismo diferenciado ao sistema de receitas e despesas associadas às áreas que formalmente compõem a seguridade social. Todas as demais contas orçamentárias do governo federal estariam localizadas no chamado “orçamento fiscal” ou então no orçamento de investimento das empresas estatais. O foco específico sobre a tríade da seguridade oferecia o sentido de tratamento especial que se pretendia fosse dedicado à previdência social, à saúde e à assistência social.

Ocorre que o período que se seguiu, logo após a entrada em vigor da nova Constituição, coincidiu com o fortalecimento da visão de mundo e das propostas associadas ao campo daquilo que ficou conhecido historicamente como neoliberalismo em boa parte dos países. No Brasil, em especial, a incorporação desse conjunto de regras e valores na agenda do próprio setor público conheceu seu primeiro ponto alto com a eleição de Fernando Collor de Melo. Esta orientação logrou continuidade mesmo após o “impeachment” do primeiro presidente eleito sob a nova ordem constitucional.

A chegada de Fernando Henrique Cardoso ao Palácio do Planalto, a partir de 1994, reforçou ainda mais a agenda conservadora no campo da política econômica e das políticas sociais de forma geral. A implantação da meta do Estado mínimo estava subjacente às propostas de privatização das empresas estatais em setores chave de nossa economia. Além disso, a hegemonia político-ideológica da supremacia do setor privado, em comparação ao setor público, provocou a redução paulatina da importância das políticas públicas que estivessem em sintonia com o mandato constitucional a respeito dos direitos de cidadania e a prestação de serviços públicos.

A transferência de setores estratégicos de nossa economia ao capital privado retirou do Estado brasileiro o protagonismo, até então existente, na dinâmica daquilo que o economês qualifica como “formação bruta de capital fixo”. Ou seja, a contribuição do setor público para o investimento em nosso país. Ao vender empresas como a Cia. Vale do Rio Doce e outras pertencentes a setores de eletricidade, telecomunicações, portos, ferrovias, etc, o governo federal renunciou à contribuição importante que seria exercido pelo “orçamento das empresas”, tal como previsto na Constituição.

O orçamento da seguridade social também foi perdendo a relevância como grupo que consolidaria os aspectos considerados mais essenciais das políticas sociais. Dessa forma, a previdência social, a saúde e a assistência social passaram a ser tratadas de forma individual e isolada. Os sucessivos governos foram se recusando, de maneira sistemática, a adotar a abordagem definida constitucionalmente como sendo a da seguridade social.

Essa estratégia de fatiar a seguridade social reduziu bastante a capacidade de resistência oferecida ao modelo fiscalista e privatizador. Tomadas isoladamente, cada uma das áreas do tripé não conseguiam reunir as forças necessárias para assegurar a sua sobrevivência em condições adequadas e permitiam a redução paulatina dos recursos orçamentários destinados a previdência social, saúde e assistência social.

Do ponto de vista meramente formal, a cada ano o orçamento da seguridade social é apresentado pelo Executivo e votado pelo Congresso Nacional. Lá estão definidas as despesas totais das 3 áreas e as receitas previstas para dar conta de tais programas. No entanto, para quem lida com o assunto nos detalhes, está mais do que evidente que se trata de mero jogo de cena, um grande teatro de faz de conta, apenas para inglês ver.

A contabilidade orçamentária da previdência social continua a ser apresentada de forma isolada, do mesmo modo que ocorre com saúde e assistência social. As determinações legais e constitucionais para o cumprimento dos deveres por parte do Estado não se realizam e o governo consegue impor a sua narrativa a respeito de “déficits estruturais” e outras impossibilidades de execução de políticas públicas falaciosamente construídas.

Talvez uma exceção possa ser identificada no caso da saúde, pois a ampla rede envolvida com o Sistema Único de Saúde (SUS) geralmente atua para evitar que os danos sejam ainda maiores do que o pretendido pelo governo federal de plantão. Aí entram dirigentes políticos dos Estados e Municípios, bem como toda a articulação de profissionais envolvidos na matéria (especialmente os médicos) para manter um mínimo de recursos para a área.

Paralelamente a esse sucateamento do setor público na oferta de tais direitos, deu-se um processo crescente de ingresso do capital privado nesses mesmos setores. A mercantilização dos serviços públicos tornou-se mais evidente em áreas como educação, previdência e saúde. Como o nível de carência da população é bastante elevado e emergencial, ocorre uma acomodação generalizada ao modelo privado para satisfazer a tais necessidades.

O contínuo fatiamento do tratamento da seguridade social pela própria administração pública e o aumento paulatino da presença do setor privado na oferta de tais bens e serviços compõem esse quadro desesperador. Enfim, assistimos à morte lenta por asfixia do modelo de Estado previsto na Constituição. Trata-se de um verdadeiro assassinato cometido contra a seguridade social em nosso país.

*Paulo Kliass é doutor em Economia pela Universidade de Paris 10 e Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, carreira do governo federal.